■ 肖能

政府投资基金是我国现代化产业体系建设的重要抓手。2025年政府工作报告明确指出，“加快发展创业投资、壮大耐心资本”。当前，地方政府设立和运作政府投资基金，应该围绕国务院办公厅《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，以下简称国办1号文）要求，即“按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金”“规范各类政府出资预算管理”等，重点把握和处理好四个关系，为支持培育新质生产力、提升国家创新体系效能和现代化产业体系建设注入新动能。

把握好财政工具与金融工具的协同关系

政府投资基金是典型的财金联动工具，兼具金融和财政双重属性。通过财金联动，既能提高财政资金使用效率，提高财政运作可持续性，又能推动产业培育和转型升级。但实践中，部分地区对政府投资基金认识存在偏差，一些地区把政府投资基金简单等同于财政资金，忽视了其金融属性和市场规律，影响了政府投资基金的可持续性。部分地区盲目夸大政府投资基金的作用，不考虑本地发展阶段和资源禀赋，过度依赖政府投资基金去解决创新创业企业发展的全部问题，造成资源浪费和风险积累。事实上，政府投资基金只是财政工具的一种类型，只有在私募股权投资的正常适用范围内科学运用才能发挥其特定优势，只有与补助、贴息和税收等多种政策工具合理搭配才能发挥最佳效果。因此，地方政府应该系统设计基金投资策略和产业政策体系，合理组合运用财政工具和金融工具。在坚持政府投资基金“功能性”的前提下，一方面要明确财政工具和金融工具的定位和功能、区别与联系，避免把金融工具过度财政化，失去市场活力；另一方面，也要防止将财政工具完全金融化，削弱政策支持力度。

把握好政策属性与市场属性的平衡关系

政府投资基金兼具市场属性和政策属性，既追求投资回报和经济效益，又承担着落实国家和地方产业政策、推动特定产业发展的责任。由于各地产业基础、科研能力和项目资源差异较大，地方政府在发展政府投资基金过程中，需要因地制宜地结合自身发展阶段和资源禀赋，平衡好市场属性和政策属性的关系，不宜泛泛地或者简单地强调市场化或政策性。对经济发达地区，产业基础较完备、资金环境较宽松、项目和技术等资源较丰富，具备较好的市场运作条件，在管理模式上应该更加突出市场属性。在募资环节可以适当降低政府出资比例，吸引更多社会资本参与；在决策环节要更强调基金管理人作用，充分发挥其专业优势。对经济欠发达地区，产业基础较为薄弱、市场吸引力不足、社会募资难度大，则应突出政府投资基金的政策性和公共性，强化政府主导作用。在募资环节可以根据具体项目提高政府出资比例并相应强化返投落地诉求，引导基金投资本地产业。在管理模式上可以针对政策性、市场化和战略性项目的不同特点，建立相应的分类管理、分类决策机制，必要时可以引入政府部门参与决策。在制度设计上，还需要建立尽职免责和分类投决等配套机制，解决基金管理人“不敢投”等问题。

把握好积极支持和合理统筹的兼顾关系

合理统筹基金布局、避免重复设立基金和防止同质竞争，不仅是国办1号文的明确要求，也是中央和财政部门的核心关切，是提高财政资金使用效率的重要举措。当前，政府投资基金在支持关键核心技术攻关和高新技术企业发展方面发挥了重要作用，但个别地方政府盲目跟风和重复设立基金的情况同样令人担忧。一些地方政府既不具备技术优势也不具备财力优势，忽视当地资源禀赋约束和财政承受能力，盲目设立较大规模的政府投资基金，不仅增加了财政负担，还可能因管理不善导致资金浪费。另一些地方政府则反复在同一领域设立相同主题的政府投资基金，造成资源分散，影响了财政资金的使用效率。为解决上述问题，建议地方政府在积极支持政府投资基金发展的同时，必须做好统筹管理。对暂不具备设立政府投资基金条件的市县政府，原则上应按照国办1号文要求不再新设政府投资基金。如确需设立，可考虑联合发达地区或国家级基金合作设立政府投资基金，通过借力国家级基金、联动发达地区和成立泛经济圈基金等方式，弥补自身资源禀赋不足，补强管理运作能力短板。对具备设立政府投资基金条件的地方政府，要严格按照国办1号文提出的“同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金”的监管要求，推动基金整合优化，防范同质竞争，不断提高财政资金使用效率。

把握好基金投资与招商引资的联动关系

实践证明，政府投资基金具备一定的招商引资功能，但作为一种金融工具，其核心目标并非单纯的招商引资。事实上，地方政府也不能仅为招商引资而设立政府投资基金。政府投资基金是“拨改投”等政府投融资模式改革的重要创新成果。与传统财政工具的最大区别在于，它强调充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过专业化股权投资，将一部分财政资金投向具有发展潜力或投资回报的项目，推动产业升级，获得投资收益，夯实财源基础，促进财政可持续发展。因此，市场化原则和专业化运作是政府投资基金应该坚持的一般性原则。无论是基金管理人主导投决还是政府部门主导或参与投决，在项目选择上都要尊重商业逻辑、市场规律和专业判断，不宜单纯为追求返投而投资。在坚持市场化原则的前提下，政府投资基金应作为财政工具的有力补充，积极发挥政策引导作用，弥补市场失灵，有针对性地投向国家和地方发展战略中的关键领域和薄弱环节，为服务地方现代化产业体系建设、支持创新型企业发展发挥支撑和保障作用。在具体操作中，政府投资基金还可以通过投资优质项目，吸引相关产业链上下游企业落户，实现基金投资与招商引资的良性互动。

（作者系海南基金业协会会长、海南省财金集团总经理、中国致公党中央委员会经济委员会委员）